For å mene noe om EU, må man kunne noe

Mellomstatlighet

Medlemslandenes representanter til EU kalles permanente representanter. De og deres assistenter har i alle år møttes jevnlig i COREPER for å avstemme samarbeidet. I hovedsteder i ikke-medlems- eller tredjeland, som Oslo, møttes og møtes EUs permanente representanter også jevnlig. I 1970 gikk medlemslandene videre og opprettet en egen EU-organisasjon, som i 1993 ble erstattet av en sterkere organisasjon (CFSP, Common Foreign and Security Policy). 

Prosjektet EUs grunnleggere gav seg i kast med, var så sikkerhetspolitisk som noe saksfelt kan være.

Iver B. Neumann
Direktør, Fridtjof Nansens Institutt

I tillegg til disse overnasjonale organene – altså organer der EUs egne organer tar avgjørelsene – kommer en rekke andre mellomstatlige organer som er relevante for utformingen av EUs utenrikspolitikk. Der et overnasjonalt organ tar avgjørelser på EUs vegne gjennom en byråkratisk prosess, består mellomstatlige organer av representanter for medlemslandene. Beslutningsprosessen foregår ved hjelp av forhandlinger mellom disse representantene. Man holder på til alle, eller alle minus én, er enige.

Mellomstatlighet er et viktig aspekt ved EU som utenrikspolitisk aktør. Det er altså to ting å merke seg her. For det første formes EUs utenrikspolitikk, som en stats, av EUs egne, byråkratiske organer. For det annet, og i tillegg til dette, formes EUs utenrikspolitikk også av mellomstatlige organer. Det viktigste av disse er Det europeiske råd.

Dualistisk utenrikspolitikk

Den utenriksøkonomiske politikken, inkludert handelspolitikken, er det bare EUs eget apparat som driver. Den er altså i prinsippet fullt ut overnasjonal. Når en handelspolitisk avtale skal inngås, er det for eksempel Europakommisjonen, EUs øverste overnasjonale organ, som står for det. Europakommisjonens president har i alle år vært medlem av G7.  

Det som i dag er EU, skulle nettopp være «en stadig sterkere sammenslutning av Europas folk».

Iver B. Neumann
Direktør, Fridtjof Nansens Institutt

Kommisjonen står også for forhandlinger med nye medlemmer, og det er Kommisjonen som skjøtter EUs forhold til EØS-landene Island, Liechtenstein og Norge. Her skal man merke seg at arbeidet som tilsynelatende er utenriksøkonomisk, altså i realiteten også setter kraftig farve på generelt utenrikspolitisk arbeid. EUs eget apparat for utenrikspolitikk er da også blitt kraftig institusjonalisert de siste årene. Fra 2010 av har EU hatt sin egen diplomatiske tjeneste, EEAS (The European External Action), som er EUs utenriks- og forsvarsdepartement.

EUs utenrikspolitikk som sådan bærer dermed på en dualitet, der medlemslandenes organer, spesielt Kommisjonen og CFSP, må koordineres med EUs egne organer, som EEAS. Man kan fortsatt argumentere for at EUs egne organer leder an når det er snakk om utenriksøkonomisk politikk, mens medlemslandene leder an når det er snakk om generell utenrikspolitikk, men det er ikke lenger så lett å si hva som er hva. EU selv er rett og slett blitt for viktig til at en slik sondring gir full mening. Slik var det da også tenkt fra grunnleggernes side. Det som i dag er EU, skulle nettopp være «en stadig sterkere sammenslutning av Europas folk», som det het i grunnleggingstraktaten. 

Mer sikkerhetspolitisk orientering

Denne prosessen er altså ikke ment å stoppe opp. Det gjør den da ikke heller. Ursula von der Leyens Kommisjon har også sin egen kommisjonær for økonomisk sikkerhet, og det finnes en egen EU-strategi for området. Ikke minst er kontroll med teknologi et hovedanliggende her.  

Man kan få et Europa som i større grad enn i dag går i flere hastigheter.

Iver B. Neumann
Direktør, Fridtjof Nansens Institutt

Den europeiske lovgivningen på dette området er adskillig strengere enn den vi ser i USA. Trumps USA har da også klaget over at EU, slik Trump-regimet ser det, bremser teknologisk utvikling. Økonomisk sikkerhet for Europa vil nødvendigvis ikke bare være rettet mot Kina, men også mot USA, så det er lite overraskende at USA motsetter seg EUs lovgivning på dette feltet. EU har også forberedt seg på press fra Kina og USA, blant annet ved i 2023 å innføre en anti-tvangsmekanisme (ACI, Anti-Coercion Instrument). Den gir EU myndighet til å gjengjelde press på et medlemsland (slik Litauen som nevnt fikk fra Kina) eller EU som sådan. Der det økonomiske aspektet tidligere var helt dominerende, ser vi altså igjen at EUs egne, overnasjonale organer styrkes og at EUs sikkerhetspolitiske aspekt fremheves.

En forskyvning som den vi nå ser i EU, fra et primært økonomisk orientert samarbeid til et mer sikkerhetspolitisk orientert, er karakteristisk for demokratier, for det er demokratier som har utviklet tanken om at økonomi (og kultur, og sport, og…) kan utgjøre et eget samfunnsområde som i noen grad er adskilt fra politikken. I autoritære og totalitære regimer har politikken alltid stått over og i regelen direkte lagt under seg andre samfunnsområder.

Flere ting blir EU-anliggender

Merk at denne dreiningen mot å gjøre sikkerhetspolitikken mer sentral innen EU-samarbeidet kommer samtidig med, og var tilskyndet av, russisk aggresjon i Ukraina og amerikansk unilateralisme. Merk også at dreiningen angår forholdet mellom medlemstatenes organisasjoner og EUs egne, overnasjonale organisasjoner direkte.

Interessant nok synes fellesorganene å bli sterkere. I kjølvannet av korona-krisen fikk EU overført retten til å ta opp gjeld og har nå gjort det for annen gang for å avhjelpe Ukraina. EU kan nå også for første gang koordinere militæranskaffelser. Logikken her er at idet EUs egne, overnasjonale organer først får kompetanse på et saksfelt, sprer denne kompetansen seg. Flere ting blir EU-anliggender.

Dette er nå i ferd med å skje på sikkerhetspolitikkens område. Resultatet av dette vil være en styrking av EU, men det kan også føre til at enkelte medlemsland vil delta i flere samarbeidsprosjekter enn andre. Ganske særlig vil dette være tilfellet om nye medlemsland kommer til. Her er det nok å ta av. Flere Balkan-land er allerede i forhandlinger, Ukraina og Moldova påbegynte prosessen i 2022 og Island diskuterer å søke.

Man kan få et Europa som i større grad enn i dag går i flere hastigheter.